Что общего между Алатау, Новым Ташкентом и Кашгаром

Казахстан объявил о запуске амбициозного проекта – строительстве нового города Алатау, и резонно появляются вопросы о его необходимости, реализуемости и будущем. Для объективной оценки предлагаю рассмотреть проект через призму существующего опыта и теоретических концепций.

В конце 2000-х нобелевский лауреат по экономике Пол Ромер начал продвигать идею Charter City для роста и развития развивающихся стран: "Правила важнее ресурсов". Концепция базируется на опыте трансформации СЭЗ (специальных экономических зон) в Китае в новые города, живущие по новым правилам.

Что такое Charter City?

В статье "Technologies, Rules, and Progress: The Case for Charter Cities" Ромер описывает концепцию через набор признаков и функций, формулируя метаправило, позволяющее стране быстро принять новые правила в новых городах, рост которых может ускорить экономический прогресс в остальной экономике.

Charter City описывается как совокупность следующих характеристик:

• Новый город, создаваемый с нуля для внедрения нового набора правил (институтов), отличных от национального статус-кво.
• Правила задаются через специальный "устав" (charter) и ориентированы на рыночные институты, открытость для людей, капитала и технологий.
• Вход добровольный (opt‑in): жители и инвесторы сами выбирают, переехать ли в этот город и жить по его правилам, без принудительного распространения этих правил на всю страну.
• Город выступает "лабораторией правил", через которую успешные институты затем распространяются на остальную территорию страны, аналогично тому, как правила Гонконга распространились через Шэньчжэнь и зоны Китая.

Институциональная конструкция такого города может варьироваться. Один вариант – автономная зона по типу Шэньчжэня: сильный исполнитель (city manager) с широкими полномочиями, но подотчетный национальному руководству. Другой – модель партнерства с внешней страной‑гарантом по аналогии с Гонконгом, что повышает доверие долгосрочных инвесторов и закрепляет устойчивость правил.

Американский урбанист и журналист Дэниэл Брукс в своей книге "История городов будущего" показал, как четыре "искусственных" города – Санкт‑Петербург, Бомбей/Мумбаи, Шанхай и Дубай стали лабораториями модернизации и столкновения Востока и Запада. Города, придуманные "сверху" как витрины будущего, неизбежно перерабатываются жителями и превращаются в уникальные гибриды, которые меняют и страну, и саму модель модернизации.

Почему сейчас?

Повторю уже избитое утверждение, что экономическое развитие Казахстана на протяжении последних двух десятилетий опиралось преимущественно на сырьевой сектор и перераспределение ресурсной ренты. Данная модель обеспечила быстрый рост в 2000-е годы, расширение добычи на крупнейших месторождениях нефти поддерживало рост в 2010-х, но к середине 2020-х годов ее потенциал оказался в значительной степени исчерпан. Рост производительности замедляется, диверсификация экономики происходит фрагментарно, а институциональные ограничения начинают играть более существенную роль, чем дефицит капитала или рабочей силы.

Структурная дилемма последнего времени: необходимость перехода к новой модели роста сталкивается с ограниченной способностью проводить системные институциональные реформы в масштабе всей страны. Именно в этом контексте следует рассматривать проект города Алатау – не как изолированный градостроительный проект, а как попытку институционального маневра, близкого по логике к концепции Charter City, с формированием "институционального оазиса" – территории, с институтами, отличными от национальных, способной показать, как создавать экономику, основанную на агломерационных эффектах, экспорте и технологиях.

Во-первых, Казахстан вступил в фазу, когда дальнейший рост невозможен без изменения институциональной рамки для дальнейшего экономического развития. Экономические и институциональные реформы в масштабе всей страны сложно реализуемы в силу ограниченности ресурсов, в первую очередь человеческих.

Страна уже прошла быстрый этап догоняющего роста за счет нефти, инфраструктуры и базовых реформ: средний класс вырос, бедность резко сократилась, но примерно с 2013 года темпы структурной трансформации и расширение среднего класса заметно замедлились.

Международные оценки Казахстана прямо говорят о попадании в "ловушку среднего дохода". Без ускорения роста производительности, диверсификации и улучшения институтов рост будет медленным, а при продолжающемся росте населения это будет создавать постоянно растущее социальное давление на власть. Перейти к экономике знаний и высокой производительности при старых процедурах и проблемах с кадрами в госуправлении невозможно. У государства просто нет достаточного количества людей, способных одновременно и качественно перепроектировать регуляторную среду во всех отраслях и реализовать это в тысячах территориальных подразделений по всей стране.

Каждая масштабная реформа упирается в перегрузку ограниченной команды реформаторов, сопротивление среднего звена и инерцию правоприменения. Реформы "в масштабе всей страны" требуют уровня и плотности компетенций в госаппарате, которого пока нет. И быстро его создать невозможно, учитывая текущие проблемы модели государственной службы.

На этом фоне логика "города с другими правилами" – это попытка сфокусировать ограниченный человеческий и институциональный ресурс. Вместо того чтобы пытаться одномоментно переписать правила для всей страны, государство концентрирует управленческие кадры, включая зарубежные, цифровые решения и новые регуляции на территории нового города – для избежания давления существующих формальных и неформальных институтов. То есть создает демонстрационный кейс: как работает "новая рамка", если ее не размывают старые практики по всей стране. Это снижает требования к масштабу необходимых ресурсов – финансовых и человеческих – и позволяет затем постепенно масштабировать работающие практики на другие территории (по принципу "от работающего к окружающему").

Во-вторых, Казахстану необходимо формирование крупной опорной агломерации, способной конкурировать с другими крупными городским агломерациями в Центральной Азии, в первую очередь с Урумчи и Ташкентом. Такая агломерация должна быть способна генерировать экспортоориентированные и технологичные кластеры.

Алатау, как мастер-планируемый город, задуман в качестве нового полюса деловой активности и инноваций. Синергия с крупнейшей и самой экономически сильной в стране алматинской агломерацией снижает риск "города в чистом поле" и позволяет опираться на существующий человеческий и деловой капитал.

Кроме того, проект решает проблему структурной перегруженности Алматы, который сталкивается с ограничениями по земле, транспортной доступности, экологии и инженерной инфраструктуре. В агломерации Алматы явно складывается негативная ситуация с неупорядоченным расползанием застройки на пригороды (urban sprawl) по оси запад – восток, а наращивание плотности в ядре мегаполиса приводит к снижению качества жизни и росту издержек. В случае успешной реализации Алатау позволяет вынести часть функций – деловых, логистических, образовательных и жилых – на соседнюю территорию в северном направлении, сохранив при этом агломерационные преимущества.

В-третьих, проект реализуется в условиях "окна возможностей": роста интереса со стороны азиатских инвесторов, расширения экономических связей с Китаем и наличия внешнего опыта развития мегазон, подобных Шэньчжэню. Отсрочка подобных решений в условиях реализации схожих проектов в регионе может означать утрату конкурентного преимущества для привлечения инвестиций и талантов.

Тем более что рядом Узбекистан запустил проект "Новый Ташкент" на 20 000 га, который должен стать вторым ядром столицы. Правительство позиционирует Новый Ташкент как якорь для привлечения зарубежных инвестиций и локализации международного бизнеса, включая инвесторов из Южной Кореи, ОАЭ, Китая, Турции и Европы.

Политика Китая в Синьцзяне строится вокруг того, чтобы превратить регион из периферийного и субсидируемого в связанный с внешним миром "пояс городских точек роста". Общенациональная стратегия "нового типа урбанизации" и 14‑й пятилетний план прямо ставят задачу ускорить городское развитие западных регионов, включая Синьцзян, чтобы сократить разрыв с востоком, обеспечить устойчивый рост и стабильность. Ключевой инструмент переноса восточного опыта в Синьцзян – это создание специальных зон с особыми правилами, как это делалось раньше в прибрежных городах. В 2010 году Кашгар официально получил статус СЭЗ с отдельным пакетом льгот и полномочий регионального уровня, чтобы было можно "неординарными темпами" превратить западный приграничный город в международный мегаполис, ориентированный на рынки Центральной, Южной и Западной Азии.

В 2023 году Госсовет КНР одобрил создание пилотной свободной торговой зоны (FTZ) в Синьцзяне, охватывающей Урумчи, Хоргос и Кашгар; зона получила задачу стать ключевым логистическим и торговым хабом, а также площадкой институциональных экспериментов по упрощению торговли и инвестиций. За два года этот "институциональный оазис" аккумулировал свыше 18 тыс. новых компаний на площади около 180 кв. км и дал около 40% внешнеторгового оборота региона. Он стал площадкой для "пробивания" институциональных барьеров в логистике, таможне и регулировании, что прямо декларируется как цель зоны.

Предлагаемый дизайн статуса, макроэкономические задачи и фискальный режим

Алатау представляет собой пример совмещения нескольких институциональных режимов:

• город со специальным конституционным статусом и разрабатываемым отдельным законом о системе управления и финансирования;
• территория, полностью покрытая расширенной специальной экономической зоной.

Полных международных аналогов такой связки немного. Наиболее близки по духу китайские мегазоны, где границы города и зоны совпадают, а также новые города Саудовской Аравии (например, NEOM), для которых создаются специальные регуляторные режимы. Однако отличие Алатау заключается в более глубокой юридической фиксации эксперимента через отдельный конституционный закон, что приближает его к модели Charter City.

Создавать, а не перераспределять

По официальным заявлениям, проект Алатау должен:

• сформировать новый центр экономического роста на юго-востоке страны, конкурентный в расширенном понимании Центральной Азии;
• трансформировать структуру ВВП за счет привлечения инвестиций и талантов в высокопроизводительные и технологичные кластеры;
• усилить роль Казахстана в евразийских экономических коридорах.

Макроэкономическая оправданность проекта сохраняется при трех условиях: наличии якорных экспортных отраслей, жесткой бюджетной дисциплине на стартовом этапе и реальном институциональном отличии Алатау от средних по стране практик. Без выполнения этих условий заявленные эффекты рискуют остаться на уровне прогнозов.

Собственная налоговая система Алатау экономически оправдана как эффективный инструмент ускоренного развития, если она:

• создает дополнительную налоговую базу, а не перераспределяет существующую;
• жестко привязана к измеримым KPI, связанным с экспортом, уровнем технологий, инвестициями и привлечением талантов;
• имеет четко определенные сроки и условия выхода на самоокупаемость.

Мировая практика показывает, что без бюджетной автономии проекты такого масштаба теряют управляемость и стимулы к развитию.

Риски и казахстанский опыт

Главный долгосрочный риск – эрозия специального статуса под политическим давлением. К примеру, такие успешные институты и компании, созданные "по другим правилам", как Air Astana, Nazarbayev University, Международный финансовый центр "Астана", демонстрируют более высокую эффективность по сравнению со средними по системе, но одновременно постоянно подвергаются атакам со стороны популистских и квазигражданских инициатив, направленных на "уравнивание" и упрощение. Этот опыт показывает риск утраты институциональной автономии и потерю городом конкурентного преимущества, независимо от масштаба инвестиций.

Иной риск лежит в области градостроительной стратегии. Город не должен стать просто еще одним спальным районом Алматинской агломерации. Главное правило для таких городов – "жилье следует за узлами создания стоимости", и никак не наоборот. Главный и безусловный приоритет в расходовании средств и дизайна инвестиций – создание точек, где производится дополнительная добавленная стоимость для внешних рынков.

Проект потенциально несет риск усиления региональных диспропорций. Для минимизации этого риска необходимы:

• четкая национальная стратегия развития экономических коридоров и сети опорных городов;
• недопущение сокращения базовых инфраструктурных расходов в других регионах и продолжение инфраструктурных инвестиций в связанность страны;
• механизмы возврата части создаваемой добавленной стоимости в общенациональные программы развития;
• механизмы и инструменты, обеспечивающие "перелив" и экспорт наиболее эффективных и успешных институциональных решений на опорные города и в последующем на все регионы страны.

В заключение можно сказать, что проект Алатау представляет собой крупный и рискованный, но концептуально обоснованный институциональный эксперимент. Его успех будет определяться не объемом вложенных средств, а устойчивостью специальных институтов, способностью привлечь якорные экспортные кластеры и защищенностью от популистского давления. В случае реализации этих условий Алатау может стать источником долгосрочного роста, институционального обновления и трансформации пространственной организации страны. В противном случае он рискует превратиться в дорогостоящий, но экономически вторичный проект.

Ануар Буранбаев,

партнер Центра исследований и консалтинга