Зачем США понадобилась торговая нормализация с Казахстаном

2 сентября в Комитете по доходам и расходам Палаты представителей США (Ways and Means Committee) прошли почти четырёхчасовые слушания на тему «Стратегические партнёрства в целях обеспечения доступа к критически важным ресурсам и надёжности цепочек поставок». Формально речь шла о критических минералах и Африке. По факту Казахстан оказался одной из наиболее часто упоминавшихся стран, а поправка Джексона — Вэника — центральной политической темой дискуссии.

Слушания прошли через неделю после поездки в Казахстан, Узбекистан и Монголию делегации Конгресса во главе с председателем комитета Джейсоном Смитом. Из пяти приглашённых экспертов трое прямо высказались за снятие ограничений поправки в отношении Казахстана и других соответствующих критериям стран Центральной Азии, ещё один призвал Конгресс рассмотреть такую возможность. Позицию поддержали как минимум шесть членов комитета от обеих партий.

Что конкретно обсуждали

Смит напомнил, что Казахстан уже обеспечивает более четверти американского импорта урана. Бывший посол США Джон Хербст (ныне — старший директор Евразийского центра Атлантического совета) описал республику как крупнейшего в мире производителя урана, обладателя вторых по величине запасов марганца и одного из ведущих производителей титана, с существенными ресурсами меди, лития и вольфрама. При этом, по его данным, на США сейчас приходится лишь около 2,1 % минерального экспорта всей Центральной Азии, это оставляет значительное пространство для роста.

Дэниел Рунде из Center for Strategic and International Studies (CSIS) призвал предоставить Казахстану и Узбекистану статус постоянных нормальных торговых отношений (PNTR), отметив, что страны региона не должны быть вынуждены выбирать между Вашингтоном, Москвой и Пекином.

Директор Payne Institute при Colorado School of Mines Морган Базилиан поставил вопрос об отмене поправки на первое место среди своих рекомендаций комитету, а Грейслин Баскаран из CSIS указала на то, что горнодобывающие проекты требуют капитальных обязательств на десятилетия вперед и, соответственно, предсказуемого, а не ежегодно пересматриваемого торгового режима.

Конгрессмен Джимми Панетта, автор профильного законопроекта, представил наиболее развёрнутую аргументацию: отмена ограничений, по его словам, — низкозатратный шаг со значительной экономической, стратегической и дипломатической отдачей для обеих сторон. Он напомнил, что Казахстан выполняет требования поправки по свободе эмиграции с 1990-х годов.

Откуда вообще взялась эта поправка

Section 402 Закона о торговле США 1974 года (поправка Джексона — Вэника) был инструментом Холодной войны: он увязывал нормальный торговый режим со свободой эмиграции из СССР. Логика была прямой: Конгресс использовал доступ к американскому рынку как рычаг давления на Москву, чтобы снять барьеры для выезда, прежде всего для советских евреев, которым в те годы систематически отказывали в разрешении на эмиграцию.

Казахстан формально числится в списке стран, подпадающих под её действие, но на практике страна получает нормальный торговый режим на временной основе с 1992 года, а с 1997 года администрации США признают её полностью соответствующей требованиям поправки по эмиграции. Казахстан — член ВТО с 2015 года.

Но отмена поправки — это не открытие рынка, который был закрыт. Это перевод уже действующего льготного режима из ежегодно продлеваемого президентского вейвера в постоянный статус, закреплённый законом. Разница не в тарифах здесь и сейчас, а в предсказуемости на годы вперёд.

Два законопроекта, ни один не сдвинулся с места

В Конгрессе одновременно находятся два трека. Первый — H.R. 1024, «Закон о модернизации торговли между США и Казахстаном», внесённый Панеттой в феврале 2025 года и касающийся только Казахстана. Второй — региональный: H.R. 5917 в Палате представителей и его сенатский аналог S. 3103, внесённые в ноябре 2025-го и распространяющиеся на весь регион С5.

Стоит развести два события ноября 2025 года, которые в новостных лентах иногда сливаются в одно: в тот же день, когда в Сенат внесли законопроект об отмене поправки, там же приняли символическую резолюцию в честь десятилетия формата С5+1. Это два разных документа: резолюция — это юбилейное заявление о партнёрстве, а сам законопроект об отмене поправки голосования в Сенате не проходил.

Сам формат С5+1, к слову, давно перерос узкие рамки американо-центральноазиатского диалога, отмечает эксперт по международным отношениям Таир Нигманов: сейчас в этом формате проходит четыре-пять мероприятий в год, и регион использует его как самостоятельную площадку — в том числе как переговорную позицию в отношениях с другими партнёрами, будь то ЕС, Россия, Китай или Индия.

История вопроса также не даёт повод для завышенных ожиданий: аналогичные по духу законопроекты вносились и не проходили в 2023 году и ранее. Госсекретарь Марко Рубио ещё в январе 2025-го на слушаниях в Сенате назвал поправку абсурдным пережитком прошлого и пообещал поддержку со стороны Госдепа, обещание остаётся в силе уже полтора года. USTR в июле текущего года на прямой вопрос сенатора Дейнса дал уклончиво-позитивный ответ («будем поддерживать»), не более того.

Нигманов настроен осторожно-оптимистично: последние два года тема активно звучит и в Конгрессе, и в ведущих аналитических центрах. Лёд тронулся, считает он, но гарантии по срокам дать сложно:

«Невозможно дать гарантию, что вопрос будет решён в ближайшие год-два: слишком велик разрыв между декларируемым и реальными действиями».

Один из тормозящих факторов, по его словам, — приближающиеся промежуточные выборы в Конгресс, которые сейчас отвлекают обе партии; дальнейшее продвижение темы эксперт связывает с обновлением состава Сената после выборов.

Зачем это понадобилось именно сейчас и кому больше

Аргументация выступавших на слушаниях строилась не вокруг помощи Казахстану, а вокруг конкуренции с Китаем и Россией за доступ к критическим минералам: Базилиан прямо говорил, что сохранение ограничений времён Холодной войны даёт Пекину и Москве необоснованное преимущество; Рунде — что альтернатива Вашингтона нужна, чтобы странам региона не приходилось выбирать между тремя центрами силы. Это язык геостратегической конкуренции за ресурсы в первую очередь.

Но было бы неточно говорить, что Казахстану от этого почти ничего не достаётся. Страна получает:

• более предсказуемый торговый режим,
• дополнительный рычаг в диверсификации внешней торговли,
• потенциальное усиление конкуренции инвесторов из США, Китая, России и ЕС за доступ к казахстанским проектам,
• политическое признание того, что республика больше не должна юридически числиться в одной категории с СССР.

Точнее так: инициатива, которая много лет буксовала на уровне деклараций, получила новый политический импульс именно тогда, когда конкуренция за казахстанский уран и другие критические ресурсы обострилась настолько, что стала для США вопросом устойчивости собственных цепочек поставок.

Есть и менее очевидный мотив, на который обращает внимание Нигманов: десятилетиями поправка работала как рычаг давления на Казахстан.

«Пока отношения устраивали Вашингтон, мораторий продлевали ещё на год, а если нет, то подразумевалось, что могут и не продлить», — объясняет эксперт.

По его мнению, к американскому истеблишменту пришло осознание, что такой способ запугивания токсичен и не отвечает интересам самих США, и это осознание, а не только интерес к минералам, подпитывает нынешнюю поддержку отмены.

Не создаёт ли более тесная нормализация отношений с Вашингтоном рисков для многовекторности с оглядкой на Москву и Пекин? Нигманов считает, что нет: Казахстан методично объясняет партнёрам, что сближение с одной стороной не направлено против других, и не отказывается от параллельного углубления остальных связей — будь то совместное с Россией строительство АЭС или сотрудничество с Китаем.

«Казахстан в международных отношениях говорит на языке фактов и прагматики, экономических интересов, и этот язык понимают и в Москве, и в Пекине, и в Вашингтоне», — резюмирует он.

Показательна и параллель с исполнительной властью. В июле 2026 года USTR в рамках отдельного расследования по Section 301 о непрямом импорте товаров, произведённых с использованием принудительного труда, ввело дополнительную пошлину в 12,5 % на казахстанские товары, не подпадающие под исключения. При этом претензий к самому Казахстану в части использования принудительного труда у США не было; претензия касалась отсутствия у страны собственного таможенного запрета на ввоз такой продукции из третьих стран. Казахстан оказался в этой категории вместе с Австралией, Израилем, Сингапуром — наряду с Китаем и Россией.

Иначе говоря, Вашингтон одновременно нормализует одно и вводит новые барьеры по другому каналу — и делает и то, и другое исходя из собственной логики.

Что отмена поправки реально даст казахстанскому бизнесу

Начать стоит с масштаба. По заявлению Министерства торговли и интеграции Казахстана, товарооборот Казахстана и США в 2024 году составил $4,2 млрд, а казахстанский экспорт в США вырос на 30,6 % — до $2 млрд. При этом США даже не входят в шестёрку крупнейших экспортных рынков Казахстана: по итогам января-ноября 2024 года, по данным Бюро национальной статистики РК, список возглавляли Италия (23 %), Китай (18,3 %), Россия (11,2 %), Нидерланды (6,6 %), Франция (4,5 %) и Турция (4,1 %).

Структура казахстанского экспорта в США — прежде всего сырьевая: нефть ($1,1 млрд в 2024 году), уран ($322,9 млн), серебро ($239,9 млн), неорганические химические соединения (около $100 млн), ферросплавы. Именно на сырьевые позиции приходится основная часть поставок, причём значительная их доля была выведена из-под последних американских тарифных мер.

В апреле 2025 года, когда США вводили отдельные тарифы, Минторговли и интеграции РК заявляло, что под ограничения подпадает лишь 4,8 % казахстанского экспорта — около $95,2 млн из товаров вроде фосфора, ферросилиция, линз, пшеничной клейковины и аммиачной селитры, тогда как 92 % поставок (нефть, уран, серебро, ферросплавы) сохраняли льготный режим. Новая пошлина в 12,5 % по Section 301, введённая в июле 2026 года, — отдельная мера с другим правовым основанием и другим перечнем исключений. Однако и в этом случае, по заявлению Министерства торговли и интеграции РК, под неё не подпадает порядка 95 % казахстанского экспорта.

Реальный эффект в другом: постоянный статус устранит хотя бы один формальный источник неопределённости, хотя на практике ежегодное продление режима десятилетиями не создавало заметных перебоев в торговле. Насколько это скажется на условиях проектного финансирования для урановых, редкоземельных и титановых проектов, вопрос уже не к политикам, а к тем, кто такое финансирование структурирует.

Интерес международных инвесторов к казахстанской добыче и переработке действительно растёт: в рамках диалога С5+1 по критическим минералам в числе участников упоминались Rio Tinto, Barrick Gold, First Quantum Minerals, Ivanhoe Mines, Teck, Fortescue и Cove Capital. Но большинство из них — не американские компании, а англо-австралийские и канадские майнинговые группы; сам по себе этот интерес возник независимо от статуса поправки. Из перечисленных именно проект Cove Capital по вольфраму в Казахстане получает господдержку со стороны США и уже привлёк внимание конгресса: на слушаниях представитель Public Citizen отдельно призвала к большей прозрачности и контролю за подобными сделками при федеральной поддержке.

Поэтому значение PNTR следует измерять не только нынешним товарооборотом. Для Казахстана американский рынок важен как потенциальный источник долгосрочного капитала, технологий переработки и гарантированного спроса на критические минералы.

На этот раз шансы на отмену поправки действительно выглядят выше: за неё одновременно выступают представители обеих партий, Госдепартамент и торговая администрация США. Но графика голосования пока нет, а предыдущие инициативы так и остались законопроектами.

«Дипломатическая риторика всегда обгоняет реальные шаги — это универсальное правило дипломатии, а не специфика казахстанско-американских отношений», — напоминает Нигманов.

Поэтому происходящее правильнее считать не состоявшейся торговой реформой, а признаком изменения американских приоритетов. Казахстан десятилетиями доказывал, что поправка к нему не применима. Вашингтон всерьёз вернулся к её отмене лишь теперь, когда конкуренция за казахстанский уран и другие критические ресурсы стала для США вопросом устойчивости собственных цепочек поставок.